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新“成都PPP实施意见”创新之路

作者: 发布于:2017-12-06 11:01:44 来源:PPP头条

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  作者简介:
  朱雪刚:法律硕士,执业律师,具备丰富法律、金融、管理从业经验。现任北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)四川区域负责人、成都天地健坤企业管理有限公司总经理、四川大学全球校友青年创业者联谊会常务副会长。曾先后参与产业新城、水环境综合治理、智慧城市、综合管廊、市政道路等诸多领域的PPP项目咨询、投融资、法律评审工作,积累了丰富的PPP实务经验。
  张继峰:经济学学士、法律硕士,在读法学博士,国家发改委PPP专家库金融专家,财政部PPP专家库财务专家,武汉大学国际法研究所(国家高端智库)兼职研究员、智库专家,《PPP项目融金术:融资结构、模式与工具》独著作者,现任北京云天新峰投资管理中心(有限合伙)合伙人、总经理。


  随着2015年11月2日成都市人民政府发布《成都市规范有序推行政府和社会资本合作模式实施细则(试行)的通知》成府发〔2015〕34号文即将到期失效,加之面临PPP工作推进实际中出现的新问题,成都市启动了新的PPP实施意见起草工作,并于2017年11月29日正式发布了《成都市人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作(PPP)实施意见》(以下简称新“成都PPP实施意见”)。


  按照市政府的要求,本次成都版PPP实施意见的起草工作由成都市PPP工作主管部门成都市发改委牵头。笔者作为PPP顾问也有幸参与了部分相关工作。下面拟就本次成都版PPP实施意见的创新谈一些个人意见:


  1F
  对PPP项目准入提出了指导性意见


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。”


  (二)创新解读


  国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号文下发后,原有BT、平台公司融资模式被叫停,地方政府的融资模式仅限于政府债券,和具有一定融资功能的PPP模式。相较而言,政府债券额度有限,PPP模式拥有一定弹性空间。在政府融资渠道狭窄的背景下,PPP一时间成了众多地方政府投资主要的抓手甚至是唯一的抓手,这也直接导致了PPP模式范围的泛化。


  新“成都PPP实施意见”对PPP项目的准入与财政部财办金〔2017〕92号文提出类似要求,尤其是在财政部文件正式发布之前(新“成都PPP实施意见”在2017年11月16日前已正式过会,尚未对外公布),对于地方政府PPP立法而言是难得可贵的。


  2F
  引导“民企”、“外企”以联合体形式参与PPP投资


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“鼓励‘民企+国企’、‘民企+外企’、‘国企+外企’等多种联合体形式参与PPP项目。”


  (二)创新解读


  根据明树数据《2017年10月全国PPP项目市场动态》,10月民企PPP投资额为23.49%。民企PPP参与率不高,有多种因素的作用,如PPP政策的不稳定性、民企融资难融资贵、PPP法律救济途径不畅等,但民企PPP项目落地难亦与其自身实力相对不足有一定关系。如何发挥民企的优势,扩大民企的参与率,新的“成都PPP实施意见”给出了一条可行的路径:那就是走“民企+国企”、“民企+外企”联合之路。通过组建联合体,实现资源、优势互补,在充分发挥民企优势的同时,通过“+国企”、“+外企”的方式补足民企短板。


  外企能否参与PPP项目?在BOT时代原本不是一个问题。从上世纪八十年代起,外企就参与众多BOT项目。2002年2月11日正式建成的成都市自来水六厂B厂BOT项目是中国第一个城市供水BOT试点项目。


  当下,外企参与PPP项目比例较低,这主要与我们的PPP政策不确定性、不一致性有较大关系。外企参与PPP项目主要有如下因素的影响:政府采购法第十条规定政府采购应当采购本国货物、工程和服务,而财政部明确PPP项目采购适用政府采购法律体系;外企投资PPP项目要受《外商投资产业指导目录》限制;外企并购项目要接受外资并购境内企业安全审查。


  需要指出的是,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(以下简称“特许经营管理办法”)第三条规定:特许经营可以授予境内外法人和其他组织,对外企的投资是持积极态度。成都市鼓励外企以“+国企”、“+民企”的形式参与PPP项目投资值得肯定。


  3F
  在全国首倡“提高PPP项目可融资性”,并出台针对性措施


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“为切实提高PPP项目可融资性,提高项目落地率和融资交割率,项目实施机构应在实施方案中编制可融资性专章,PPP服务中心应对实施方案进行可融资性评审。鼓励PPP项目实施机构,在采购咨询机构时选择具备投融资专长的咨询机构;潜在社会资本应聘请专业PPP融资咨询机构,提供融资咨询、财务咨询服务,开展具体PPP项目的投融资分析,为PPP项目的签约落地和融资交割创造条件。”


  (二)创新解读


  根据2017月05月16日四川省PPP中心《PPP项目融资成本信息发布(第一期),四川PPP项目的签约比例20.2%,完成融资的PPP项目比例仅6.26%。融资是做好PPP项目的前提,是PPP项目落地的关键。如何提高PPP项目的签约率、融资落地率是“成都PPP实施意见”面临的一个重大课题。


  PPP模式与政府既往的投资模式差异较大。以往政府投资项目,投融资主体确定,金融机构介入较早,政府或平台公司直接与金融机构协商融资事宜,相关项目投融资方案、项目合同等文件能较好与融资进行对接。PPP模式下,由于前期社会资本不确定,且金融机构没有机会参与项目实施方案的前期制作,导致后期社会资本中标时,相关的实施方案、项目合同均已固化。社会资本方通常在PPP项目中标后方才开始项目融资事宜,此时金融机构要么被动的接受既有方案,要么就只有直接放弃。目前,负责编制项目实施方案、项目合同的PPP咨询机构,具备金融、信贷专业知识和投融资经验的人才较为匮乏,这也是导致融资落地率偏低的一个直接原因。


  提到PPP项目融资,很多人都认为是“社会资本方的事”,政府方无需过多关注。殊不知融资不能落地,这对费尽“千辛万苦”走到项目签约阶段政府方和社会资本来说,都将面临项目搁置的窘境。为避免出现这一局面,我们在参与“成都PPP实施意见”草拟、修改过程中,提出了“提高PPP项目可融资性”的建议。


  需要指出的是,影响PPP项目投融资的落地率的因素较为复杂,可融资性评估、可融资性评审不是包治百病,但无疑会为提高PPP项目的落地率和融资交割率发挥应有的价值。云天新峰作为一家在业内以投融资见长的PPP咨询机构,将继续在这一工作中为成都市PPP事业健康发展贡献自己的一份力量。


  4F
  优化了特许经营权授予流程


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“涉及特许经营权出让的PPP项目,项目实施机构应在PPP实施方案中编制特许经营权出让专章,明确特许经营权的执行机构、内容范围、合作方式、期限、出让方式等重要内容,项目实施机构不再另行编制特许经营权出让方案。”


  (二)创新解读


  特许经营管理办法与现行PPP政策存在一定差异,加之 《成都市人民政府特许经营权管理办法》(2016年164号令)对特许经营权出让程序有专门的规定,目前,成都市范围内涉及特许经营权出让的PPP项目,在PPP审批流程走完后还要再提起特许经营权出让程序,对项目的推动不利。


  这次成都市利用PPP修法的契机,明确将特许经营权出让和PPP审批合并实施,大大提升了项目审批效率。成都市特许经营、PPP并行审批的思路值得借鉴。


  5F
  提出了合理设置建设期、运营期绩效考核权重的理念


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“项目实施机构要建立健全 ‘事前设定绩效目标、事中开展绩效跟踪、事后实施绩效评价’的全生命周期绩效管理机制,合理设置建设期、运营期绩效考核权重,政府支出责任要与公共服务绩效考核挂钩。”


  (二)创新解读


  项目建设成本不参与或者极少比例与绩效考核挂钩,固化了政府支出责任,导致PPP模式变相为拉长版BT,但如何规制一直众说纷纭,未有定论。财办金〔2017〕92号文第一次明确:“项目建设成本不参与绩效考核,或实际与绩效考核结果挂钩部分占比不足30%,固化政府支出责任的,不得入库”。“成都PPP实施意见”起草和审定时,财政部财办金〔2017〕92号尚未公开,因此立法小组并未获知“30%”的制度要求。在这种背景下,“成都PPP实施意见”提出了“合理设置建设期、运营期绩效考核权重,政府支出责任要与公共服务绩效考核挂钩”的制度要求,不失为一种远见卓识。在就这一问题探讨时,曾考虑过设置比例要求的情形,但由于不同项目运营特点不同,比例设置也可能存在以偏概全的弊端,最终权衡利弊,只设置原则,具体比例由项目实施机构自行把握。


  6F
  统一规定PPP项目应按照政府投资项目管理规定立项


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“拟采用PPP模式实施的新建、改建或扩建项目,项目实施机构应按照政府投资项目管理相关规定,履行项目立项审批手续。”


  (二)创新解读


  PPP项目到底属于企业投资项目还是政府投资项目?是实行“审批制”、“核准制”还是“备案制”?现行的PPP政策法规未能给出明确意见。


  考虑到PPP项目付费机制涵括了使用者付费、政府付费、可行性缺口补助,决定了项目属于企业投资还是政府投资。若完全依赖使用者付费回收项目建设、运营成本,且无需政府出资、补助,可以视作企业投资项目。但事实上,2014年以来发起的各类PPP项目,完全依赖使用者付费的项目少之又少,绝大部分项目为政府付费或可行性缺口补助项目。此外,按照国外PPP理论,使用者付费项目也可以看成是政府收费权对社会资本的一种让渡,本质上也属于政府投资。“成都PPP实施意见”考虑到项目的实际情况,统一要求PPP项目按照政府投资项目规定立项,廓清了PPP项目立项实务中的混乱,有深远的现实意义。


  确定股权移交作为了项目移交的备选方式之一


  (一)原文引述


  成都PPP实施意见:“项目合作期满,项目移交可以采取资产移交或股权移交的方式。”


  (二)创新解读


  财政部《PPP 项目合同指南 (试行)》规定:“项目移交通常是指在项目合作期限结束或者项目合同提前终止后,项目公司将全部项目设施及相关权益以合同约定的条件和程序移交给政府或者政府指定的其他机构。”该文件描述的项目移交主要是通过资产移交的方式进行。PPP项目的资产移交通常是在项目经营期限届满之后无偿移交,根据《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》第四条之规定,税法对无偿移交行为视同销售,应该征收增值税。因此,对于项目资产属于项目公司所有,采用资产移交方式,项目移交的税负相对较重。若合作期间内,项目资产权属归政府方所有,项目公司仅有使用权、经营权,那么,合作期满的资产移交不涉及权属变更,对税负的承担亦无影响。


  实务中,股权转让也可以作为社会资本方退出方式。财政部、国家税务总局《关于全面推开营业税改征增值税试点的通知》(财税〔2016〕36号)附件一规定:单位或者个体工商户向其他单位或者个人无偿提供服务、无偿转让无形资产或者不动产应视同销售缴纳增值税,但用于公益事业或者以社会公众为对象的除外。PPP项目属于典型的以社会公众为服务对象的项目。因此,若合作期满,项目公司向政府方无偿转让项目公司股权,按照现行税法规定,无需缴纳增值税。可见,相对于资产移交方式,股权转让方式的税收负担较为经济合理。


  “成都PPP实施意见”明确将股权转让作为项目移交的方式之一,有利于降低PPP项目税负,也丰富了社会资本方的退出方式。需要指出的是,采取“股权转让”方式进行项目移交的,应注意和国有资产交易管理规定之间的衔接,“股权转让”也不一定要以无偿方式进行。


  结论


  新“成都PPP实施意见”是一份指导成都PPP工作实际的地方政府规章,它的起草过程也充分体现了PPP注重公私合作的理念。笔者有幸能够参与到所生活的城市的PPP立法工作并贡献自己的一份力量,下面就本次立法谈一些个人感受:


  其一,以“PPP精神”指引立法工作。成都市发改委牵头组织了一个涵盖政府部门、咨询机构等多方文件起草小组。征求意见稿出台后更是三次征求政府部门、平台公司、行业领军民营企业、金融机构意见,防止“闭门造车”,做到“开门立法”。


  其二,既注重发挥专家作用,也不完全依赖于专家。PPP模式作为一个新事物,复杂程度高,专业性强,应多借助外部专家的智慧为政府所用。难得可贵的是,文件起草小组在起草过程中既注重发挥专家的作用,也不完全依赖于专家。在“有调查才有发言权”的原则指引下,笔者更是有幸随市发改委相关领导一道,参加了成都市所属区(市)县PPP工作调研,对成都市的PPP工作实际有了更为深入的认识。


  其三,立法要“有所为,有所不为”。相较于目前公布的“成都PPP实施意见”文本,在起草过程中,发改委立法小组成员与我们云天新峰顾问团队探讨的有关PPP规范的问题更为庞大,如PPP项目准入“负面清单”、PPP项目科学规划机制、建设成本管控方案、项目合同规制、政府专业能力建设,等等。作为咨询机构的从业人员,面对PPP乱象,有一种“毕其功于一役”的冲动,希望实施意见能够对尽可能多的问题进行规制。对此,市发改委立法小组有着更为清醒的认识:尚未达成共识的、监管能力跟不上的、系统性的问题等内容,均未在本次立法中体现;对于PPP工作实际中的突出问题,则坚决出手制止,哪怕不乏争议。市发改委立法小组的这份勇气和担当令人钦佩。


  综上所述,新“成都PPP实施意见”立足成都实际,突出问题导向,坚持实事求是,注重内容创新,一改部分地方立法照搬中央部委政策文件的弊病,是PPP领域中地方立法中的难得的精品之作。


  最后,借用党的十九大报告中一句话结束全文:保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,既尽力而为,又量力而行,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干。无论是PPP立法还是PPP投融资、PPP咨询,都要“一件事情接着一件事情办,一年接着一年干”,PPPers永远在路上,与诸君共勉!


  附:
  成都市人民政府关于进一步推进政府和社会资本合作(PPP)的实施意见


  各区(市)县政府,市政府各部门,有关单位:


  为深化我市投融资体制改革,加快政府职能转变,提高公共产品服务供给效率,鼓励和引导社会投资,培育经济增长新动力,根据国务院办公厅《转发财政部 国家发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)、国家发展改革委《关于印发〈传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则〉的通知》(发改投资〔2016〕2231号)和省财政厅 省发展改革委《关于规范政府与社会资本合作(PPP)项目实施有关问题的通知》(川财金〔2016〕77号)等文件精神,现就我市进一步推进政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,以下简称“PPP”)提出以下实施意见。


  一、总体要求


  贯彻党的十九大精神,落实省市党代会和国家中心城市产业发展大会工作部署,按照“依法合规、守信履约、风险共担、利益共享”的原则,改革创新公共服务供给机制和投入方式,通过建立公平的市场运行环境和完善的项目运营体系,引导社会资本参与我市的基础设施和公共服务领域项目,为建设全面体现新发展理念国家中心城市提供有力支撑。


  二、准确把握PPP项目运作模式


  (一)PPP模式适用范围


  PPP模式适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目,主要涉及能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等基础设施及公共服务领域。


  鼓励实施使用者付费、可行性缺口补助的PPP项目,原则上不再实施完全依赖财政支出的政府付费PPP项目。


  对应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务,以及不属于政府职责范围的服务项目,政府不得向社会力量购买。


  (二)PPP项目运作方式


  PPP模式可用于新建项目和存量项目。新建项目应优先采用建设-运营-移交(BOT)、建设-拥有-运营-移交(BOOT)、设计-建设-融资-运营-移交(DBFOT)、建设-拥有-运营(BOO)等方式。存量项目鼓励采用转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)等方式。各级各部门可根据实际情况及项目特点,在依法合规的前提下,积极探索、大胆创新,灵活运用多种模式。


  (三)PPP项目实施机构


  经政府批准确定的行业主管部门或有关单位作为政府授权的项目实施机构,在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、绩效评价、项目组织实施以及合作期满移交等工作。


  三、积极推进PPP模式


  (一)引导多元社会资本参与


  鼓励国有企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业,按同等标准、同等待遇参与PPP项目;鼓励“民企+国企”、“民企+外企”、“国企+外企”等多种联合体形式参与PPP项目;鼓励通过引入中国PPP基金、四川PPP基金及其他产业基金,借助其增信作用和其股东单位的协同优势,降低项目融资综合成本,提升项目吸引力;符合条件的本地国有企业可作为社会资本参与本地PPP项目。


  (二)强化营运体系建设


  鼓励项目实施机构整合旅游、物业、广告、停车场、加油加气站等经营性资源,提高PPP项目未来收益变现能力;鼓励社会资本通过提升内部管理效率、挖掘项目运营商业价值等方式实现合理利润;项目实施机构应及时披露项目运行中的成本变化,提高定价调价的透明度,建立健全合理合法的价格调整机制;政府可通过投资补助、贷款贴息、放弃项目公司中政府股东的分红权等方式,提高项目公司整体效益水平。政府或项目实施机构不得向社会资本承诺固定投资回报。


  (三)创新综合金融支持


  鼓励金融机构开展收费权质押、应收账款质押、特许经营权收益权质押等担保融资业务,为PPP项目提供融资支持;鼓励开发性金融机构发挥中长期贷款优势参与PPP项目;支持PPP项目社会资本、项目公司采用企业债券、公司债券、中期票据、项目收益债券等债务融资工具方式募集建设资金;鼓励保险资金按照市场化原则参与PPP项目;鼓励金融机构提供融资顾问、财务顾问等服务,提前介入并帮助各级政府做好PPP项目策划、融资方案设计、融资风险控制、项目可融资性评估等工作。


  (四)提高PPP项目可融资性


  为切实提高PPP项目可融资性,提高项目落地率和融资交割率,项目实施机构应在实施方案中编制可融资性专章,PPP服务中心应对实施方案进行可融资性评审。鼓励PPP项目实施机构,在采购咨询机构时选择具备投融资专长的咨询机构;潜在社会资本应聘请专业PPP融资咨询机构,提供融资咨询、财务咨询服务,开展具体PPP项目的投融资分析,为PPP项目的签约落地和融资交割创造条件。


  (五)深挖存量项目潜力


  重点推进边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的存量项目采用PPP模式,在依法合规前提下,将项目的资产所有权、股权、经营权、收费权等依法转让给社会资本。对已经采取PPP模式且政府方在项目公司中占有股份的存量项目,可将资产、股权、收益权等转让给社会资本。对在建存量项目,积极探索推进PPP模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理。支持社会资本创新运营管理模式,充分挖掘存量项目商业价值,在确保公共利益的前提下,提高合理投资回报水平。运用PPP模式盘活存量项目,要做好尽职调查、清产核资等前期工作,合理确定国有资产公允价值,既要防止国有资产流失,也要保障社会资本合法权益。推动存量PPP项目依托各类产权、股权交易市场,通过股权转让、资产证券化等方式,丰富PPP项目投资退出渠道。


  (六)优化特许经营权授予流程


  采用特许经营实施的项目应按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(国家发展改革委等6部委令第25号)和《成都市人民政府特许经营权管理办法》(市政府令第164号)规定的程序开展特许经营权出让和项目建设实施。


  涉及特许经营权出让的PPP项目,项目实施机构应在PPP实施方案中编制特许经营权出让专章,明确特许经营权的执行机构、内容范围、合作方式、期限、出让方式等重要内容,项目实施机构不再另行编制特许经营权出让方案。涉及特许经营权出让的PPP项目实施方案,由项目实施机构委托PPP服务中心评审,PPP服务中心评审实施方案时应邀请特许经营权决策机构成员单位共同评审。PPP决策机构、特许经营权决策机构应对涉及特许经营权出让的PPP项目实施方案进行联合审议,并授权项目实施机构为特许经营权执行机构。签订的PPP项目合同应包含特许经营权出让内容,并报特许经营权决策机构办公室备案。


  (七)完善项目绩效考核


  项目实施机构要建立健全“事前设定绩效目标、事中开展绩效跟踪、事后实施绩效评价”的全生命周期绩效管理机制,合理设置建设期、运营期绩效考核权重,政府支出责任要与公共服务绩效考核挂钩。财政支出要以项目绩效评价结果为依据,综合考虑项目产出质量、可用性指标、产品或服务价格、建造成本、运营费用、实际收益率等因素合理确定。项目实施机构应每3—5年对项目进行中期评估。


  (八)加强项目预算管理


  PPP项目财政支出责任应纳入财政预算管理。根据预算管理要求,行业主管部门应当将PPP项目政府付费部分纳入中期财政规划和预算管理。财政部门可将政府性基金预算,在符合政策方向和相关规定的前提下,统筹用于支持PPP项目。


  四、规范PPP项目实施流程


  (一)项目识别


  1.项目发起。行业主管部门可根据经济社会发展要求、社会公众对公共服务的需求,向政府提出拟采用PPP模式实施的基础设施和公共服务项目。社会资本可以以项目建议书形式就项目采用PPP模式向行业主管部门提出建议,经行业主管部门审核同意后,由行业主管部门报告政府。


  社会资本所提出的技术方案内容最终被全部或部分采纳,但经采购程序,未能中选为项目社会资本的,行业主管部门可对其前期投入成本予以合理补偿。


  经政府批准确定的行业主管部门或有关单位作为政府授权的项目实施机构,开展项目前期工作。


  2.项目立项。拟采用PPP模式实施的新建、改建或扩建项目,项目实施机构应按照政府投资项目管理相关规定,履行项目立项审批手续。


  3.项目入库。项目实施机构按照相关规定将项目信息报入国家发展改革委重大建设项目库(淘宝的pk10宝宝计划)、财政部PPP综合信息平台(五分时时彩怎么玩)、成都市PPP项目库(三分钟一次的时时彩)。


  (二)项目准备


  1.“两评一案”编制。项目实施机构应当依据项目建议书、项目可行性研究报告等前期论证文件编制PPP项目物有所值评价报告、财政承受能力论证报告和实施方案(以下简称“两评一案”)。存量项目、在建项目应依据存量公共资产建设、运营维护的历史资料、第三方出具的资产评估报告或资产移交确认机制等编制“两评一案”。项目实施机构编制实施方案时,可征询潜在社会资本的意见建议。


  2.评审论证。项目实施机构应将“两评一案”委托本级PPP服务中心组织评审。PPP服务中心按照相关规定开展“两评一案”评审工作,并出具评审意见。财政部门根据评审意见,出具物有所值和财政承受能力验证意见。


  3.PPP项目审议。项目实施机构将修改完善的“两评一案”及其评审意见、验证意见等上报PPP决策机构审议,经审议通过,项目实施机构负责推进PPP项目实施。


  (三)项目采购


  1.社会资本选择。项目实施方案经PPP决策机构审定后,项目实施机构应按照国家相关法律法规,通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式依法择优选择社会资本。


  2.PPP合同签订。项目实施机构应成立采购结果确认谈判工作组,对合同可谈判条款与社会资本进行商议,并签署谈判备忘录。项目实施机构按照采购文件以及谈判备忘录等与社会资本签署PPP项目合同。


  项目公司成立后,由项目公司与项目实施机构、社会资本共同签署补充协议。项目合作期限原则上不少于10年,不高于30年。


  3.PPP合同备案。PPP项目合同签署后,项目实施机构应将合同、补充协议以及项目采购文件等材料报送PPP决策机构办公室备案。


  (四)项目实施


  1. 项目公司组建。政府可指定相关机构作为政府出资方代表,依法参股项目公司。项目实施机构负责监督社会资本按照合同约定,按时足额出资设立项目公司。除规定的行业和领域外,项目公司原则上由社会资本控股。项目公司原则上应在我市注册登记。


  2.项目执行。项目公司或社会资本应按照PPP项目合同约定推进项目实施工作。


  3.绩效评价。项目实施机构或其委托的第三方机构应按照合同约定,定期对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、服务质量、公众满意度等进行绩效评价。项目实施机构应根据绩效评价结果履行支付责任。


  (五)项目移交


  项目合作期满,项目移交可以采取资产移交或股权移交的方式。项目实施机构应与项目公司或社会资本按合同约定共同做好移交工作,确保移交过渡期内公共服务的持续稳定供给。


  因不可抗力、合同一方发生严重违约、社会资本破产清算等因素,导致项目合同无法继续履行的,可依法解除合同,并按合同约定分担损益或承担违约责任。


  五、建立推进PPP模式保障机制


  (一)加强组织领导


  市政府和社会资本合作(PPP)部门联席会议作为全市PPP工作决策机构,由市政府常务副市长召集,负责制定全市PPP相关政策,审定市本级PPP项目实施方案等事项。联席会议办公室设在市发改委,承担联席会议的筹备及会议议定事项的组织落实、综合协调、督办检查,指导区(市)县PPP工作等工作。市财政局、市审计局、市国资委、市金融工作局及市政府法制办作为联席会议成员单位,根据本部门职责及联席会议规定做好相关工作。


  (二)明确职责分工


  建立分工协作、上下联动、齐抓共管的PPP模式推进管理体系。市本级PPP推进工作由市发改委和市财政局共同牵头,市级有关部门配合共同推进。市发改委履行市PPP部门联席会议办公室职责,牵头全市PPP政策研究,指导全市PPP项目的征集、储备、推介以及协调推进。市财政局负责对市本级项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证。市国土局、市环保局、市建委、市规划局、市城管委、市交委、市水务局等行业主管部门依法依规履行市本级PPP项目发起、实施、保障、监管等职责。


  市政府与社会资本合作(PPP)服务中心负责市本级PPP项目物有所值评价、财政承受能力论证和实施方案评审,协助做好市本级PPP项目合同备案工作;负责全市PPP项目的征集、储备、推介,做好全市PPP项目咨询机构库、专家库及信息发布平台的建设、管理和维护等工作,组织PPP业务培训,指导区(市)县PPP服务中心开展业务工作。


  各区(市)县政府对本地PPP工作负总责,负责审定本地PPP项目实施方案,组织领导、协调推进PPP工作。各区(市)县应设立PPP决策机构和PPP服务中心,加强对本地PPP推进工作的统筹管理和业务指导。


  (三)健全政策体系


  构建PPP模式推进“1+N”政策体系,市发改委、市财政局、市国土局、市金融工作局应按照《成都市推进政府和社会资本合作配套制度任务分工》(详见附件1)要求,加快政策研究,按照时限要求出台配套政策,形成政策合力指导全市工作推进。


  (四)强化过程监管


  建立PPP项目履约管理、行政监管、社会监督“三位一体”的全过程监管体系。行政监管部门应从项目识别、准备、采购、实施、移交等全生命周期参与项目实施的监督管理。项目实施机构应当依法公开项目发起、社会资本选择、合同签订、绩效评价、中期评估、重大变更或者终止情况等信息,主动接受社会和公众监督。


  (五)提升业务水平


  项目实施机构应委派专人负责PPP项目的推进,提高对PPP项目的组织协调能力;有政府出资方代表参与的项目,政府出资方代表应组织专门力量协助PPP项目推进;发挥第三方专业机构作用,积极推广PPP项目全过程咨询模式,切实提高PPP项目推进效率。


  (六)加强信用建设


  各地各部门必须牢固树立契约精神和信用意识,保持政策的连续性和稳定性,在PPP项目实施过程中坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。项目实施机构应将社会资本在PPP项目建设、运营等过程中的信用行为纳入成都市公共信用信息系统,并按照本市公共信用信息管理有关规定向社会公示。


  本实施意见由市发改委会同相关部门负责解释,自发布之日起30日后施行,有效期5年。


  本实施意见施行后,《成都市人民政府关于印发〈成都市规范有序推行政府与社会资本合作模式实施细则(试行)〉的通知》(成府发〔2015〕34号)废止执行。


  附件:1.成都市政府和社会资本合作实施流程图
  2.成都市推进政府和社会资本合作配套制度任务分工

 

  成都市人民政府
  2017年11月29日

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