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评“PPP民十条”深意 品“一二三四”滋味

作者:徐成彬 发布于:2017-12-07 17:04:12 来源:

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  来源:PPP导向标
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  种秫酿美酒,拾薪煮豆糜。如果将民间资本参与PPP比作美酒酿造过程,那么“亲”“清”新型政商关系犹如盛产美酒的环境,SPV责任主体和有限追索融资理念则是酒曲,政府部门、金融机构和咨询机构利益相关者担当调酒师,通过推介PPP项目、盘活存量资产、开展资产证券化和评选典型案例等工艺,才可能酿造历久弥香的醉人美酒。

  ——作者徐成彬


  “民间投资”似乎是一只很有故事的老酒坛。40年前,当中国敞开大门引进“洋酒”——外商投资,沁人心脾的馨香唤醒了沉睡的民间资本。可以说,在一定意义上,改革开放40年就是外资、民资与国资(含集体经济)共舞的40年。而我国对PPP的探索也是始于改革开放初期吸引外商投资于基础设施领域,如深圳沙角B电厂和广西来宾B电厂,此后民间投资也开始跃跃欲试BOT(建设-经营-转让)。时至今日,包括BOT、TOT(移交-经营-移交)在内的PPP模式迅猛发展,已成为我国基础设施和公共服务重要的供给方式,但民间投资进入PPP项目却依然面临着“玻璃门、弹簧门、旋转门”等障碍。


  党的十九大报告明确提出“要支持民营企业发展,激发各类市场主体活力,要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展”。为落实十九大精神,PPP模式自然成为支持民营企业发展的首选阵地。


  2017年11月最后一天,《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作(PPP)项目的指导意见》正式发布,首次系统地提出了鼓励民间资本参与PPP项目的十条意见,因此又被称为“PPP民十条”,热情地将PPP“新酒”装入民间资本“老坛”。这既是激发民间投资活力的政策延续,也是规范PPP模式发展的重要举措。那么,“PPP民十条”其中滋味究竟如何,笔者概括总结为“一二三四”。


  1
  提出多项举措,构建一种“亲”、“清”新型政商关系


  在刚刚结束的联合国欧洲经济委员会(UNECE)PPP工作组第一次会议上,全球PPP专家们深入讨论通过了“以人为本PPP对腐败零容忍宣言”,呼吁各成员国公开、公正、庄严地做出19项承诺,如开展竞争性的投标、遵守法律和道德规范、避免利益冲突、披露完整信息、提高政府决策能力等,在PPP采购活动中一劳永逸地终结腐败行为。


  在我国,政府失信同样被认为是PPP项目执行的最大风险。面对“新官不理旧账”等现象,民营企业往往是弱势群体。而此次发布的“PPP民十条”中第一条就提出,要构建“亲”、“清”新型政商关系,旨在为民间资本参与PPP项目创造更加公平、规范、开放的市场环境,培育有利于民营企业健康发展的有机土壤。


  为此,“PPP民十条”还提出了多项举措。例如,对民间资本主导或参与的PPP项目,鼓励开通前期工作办理等方面的“绿色通道”;建设PPP诚信体系,将PPP项目各方信用记录纳入全国信用信息共享平台等。


  2
  树立PPP模式两大核心理念,即SPV和有限追索融资


  回首20多年前第一次接触BOT时,特殊目的载体(SPV)和有限追索融资这两大核心理念曾给笔者留下了深刻印象。由此观察2014年以来我国PPP大爆发,但民间资本参与面临诸多难题,笔者认为,其中主要原因之一就是在社会资本选择和融资过程中忽略、甚至忘却了这两大核心理念。具体分析看:


  SPV责任主体


  SPV是PPP项目的责任主体,对PPP项目的投资、建设和运营负责,是PPP项目成功与否的关键所在,因此SPV必须具备整合各种优势资源、优化项目周期全过程资源配置的能力。当PPP项目签约后进入实施阶段,SPV成为项目的主体或法人,原来中标的社会资本方可能变成了SPV的一个或几个股东。虽然SPV自身不一定完全具有项目全过程所需要的各种资质和条件,但可以通过股权、合约、信托、委托等关系,让中标的某个社会资本方或其他专业的机构干相应专业的事。


  在我国PPP项目招标或采购实践中,政府往往希望社会资本方是同时具备融资、建设和运营能力的“全才”。为此,社会资本方不得不组建一个基于股权关系的“拉郎配”式投标联合体,或者为赚取施工利润、规避施工“二次招标”而搭配一个具有施工资质和业绩的股东。结果是资金或施工实力较强的国有企业,特别是中央企业就具有得天独厚的优势;相反,对于一些轻资产但专业技术能力很强的民营企业,本应完全有能力为PPP项目提供专业化的运营服务,但由于财力上不足,且没有施工资质或者其施工业绩不及招标文件要求,结果被边缘化或失去中标机会。


  笔者注意到,在确定社会资本方选择标准时,此次“PPP民十条”重提“鼓励通过组建高质量的PPP项目特殊目的载体(SPV)等方式,整合各方资源,完善项目治理结构,提高专业化运作能力”。这是对SPV核心理念的回归,在社会资本准入门槛上重新让一大批具有专业化能力的民营企业进入PPP项目成为可能。


  有限追索融资


  融资不是PPP项目全部,但始终是第一要务。本质上,PPP融资是项目融资,而不是企业融资。项目融资是基于项目自身未来现金流的远期购买或租赁,项目收益构成了还本付息或实现合格投资者回报的唯一或第一来源。项目融资最大的优势是无追索或有限追索,无需SPV的股东或其他利益相关者承担连带责任,客观上分散了项目风险。


  在我国PPP项目融资实践中,金融机构出于规避风险和传统企业融资的思路,往往要求申请贷款的SPV或原始权益人提供各种担保、抵押或其他增信措施。这不仅增加了项目融资成本(造成“融资贵”),也将一大批没有能力或不愿意提供担保或抵押的民营企业挡在融资资格之外(造成“融资难”)。


  笔者认为,PPP融资的真谛是“项目好,才是真的好”,基于项目本身现金流的有限追索融资是项目融资的核心内涵。此次“PPP民十条”提出“支持开展基于项目本身现金流的有限追索融资,有针对性地为民间资本PPP项目提供优质金融服务”。如果这项回归PPP项目融资理念的规定能够落实到位,将从根本上摆脱不利于民营资本进入PPP项目的传统企业融资思维,将是我国金融机构共担PPP项目融资风险的重大变革。


  3
  合理界定政府部门、金融机构、咨询机构三类利益相关者职责


  民营企业作为社会资本进入PPP项目,不可能孤军奋战,离不开政府部门、金融机构和咨询机构等重大利益相关者的协调和支持。此次“PPP民十条”中亮点颇多。


  政府部门


  政府和市场的关系是投融资体制改革的永恒主题。采用PPP模式,鼓励民营企业参与基础设施供给和提供公共服务,就是要求政府跳出项目投资者和建设运营管理者的传统角色,更多地履行公共管理的监管职责。


  “PPP民十条”几乎每条意见都涉及政府支持民间投资的职责和义务。如“鼓励结合本地区实际,依法依规出台更多的优惠政策”、“加大政策宣传解读和业务培训力度”、“合理确定价格调整机制,科学设定运营服务绩效标准”、“要依据相关法律法规和合同约定,对PPP项目进行全生命周期监管”等;同时,还要求政府方严格履行各项约定义务,做出履约守信表率,坚决杜绝“新官不理旧账”等现象。


  金融机构


  针对民间资本“融资难、融资贵”症结,“PPP民十条”十分重视金融机构在民间资本参与PPP中的特殊作用,要求多措并举“加大民间资本PPP项目融资支持力度”。


  其中,除了政府部门通过资本金注入、投资补助、贷款贴息、基金投资等方式,还特别鼓励各类金融机构“发挥专业优势,大力开展PPP项目金融产品创新”,通过推进民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化等手段,拓宽PPP项目融资渠道,并引导金融市场和金融机构根据信用评级结果等加大对民营企业的融资支持力度。


  咨询机构


  PPP咨询是工程咨询的延伸和发展,涉及工程技术、招投标、投融资、项目管理、法律和财务等专业,PPP项目实施方案编制和PPP合同起草等业务往往是多专业集成的创造性工作,咨询机构亟须在PPP项目策划、论证、建设、运营等阶段加强能力建设。相对于传统意义的政府投资项目或企业投资项目,PPP项目前期工作相对复杂,特别是民营资本参与PPP具有很多特殊诉求,更是离不开咨询机构的专业支撑。


  2017年9月,中国国际工程咨询公司倡议发起成立“中国PPP咨询机构论坛”,得到PPP咨询机构及相关部门的广泛关注和热烈欢迎。2017年10月底,论坛已筛选产生180家共同发起单位,并推选产生了64家理事单位。


  此次,“PPP民十条”提出“健全行业自律管理体系,通过PPP咨询机构论坛等多种形式,加强同业交流与合作”,这既是对PPP咨询机构论坛工作的肯定,也是对国家发展改革委2017年第17号公告的呼应,即加强工程咨询单位事中事后监管,重点从加强政府指导、推进行业自律等方面着力,规范行业发展,培育统一开放竞争有序的工程咨询市场。


  4
  开展项目推介、盘活存量资产、发展资产证券化、评选典型案例有效举措


  近年来,为推动和规范PPP的发展,国家和相关部门出台的一些措施,在实践中得到检验和认可。此次的“PPP民十条”就其也进行了表述和强调。


  推介PPP项目


  自2015年5月国家发展改革委率先建立国家部委层面的PPP项目库以来,各类PPP项目库建设和项目推介活动层出不穷,为民营企业参与基础设施、公用事业等领域PPP项目提供了众多便捷的机会。


  鉴于全国投资项目在线审批监管平台“横到边、纵到底”的权威地位,“PPP民十条”提出依托该平台建立的PPP项目库,鼓励持续做好民营企业PPP项目推介工作,并优先选择适宜的PPP项目向民营企业推介,重点推介以使用者付费为主的特许经营类项目,充分发挥市场导向机制和民间资本创新机制。


  盘活存量资产


  经过长期的政府投资建设,我国基础设施领域形成了大量的优质存量资产。2017年7月国家发展改革委发布《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》,旨在通过PPP模式引入各类投资,盘活存量优质资产,并将回收资金继续用于新的基础设施和公用事业建设,实现投资良性循环。


  “PPP民十条”鼓励民营企业运用PPP模式盘活存量资产,并针对适宜采取PPP模式的存量项目、已经采取PPP模式的存量项目和在建的政府投资项目,分类提出了不同的鼓励措施,体现了基础设施领域向民间资本开放的广泛性和针对性。


  开展资产证券化


  资产证券化是基础设施领域重要融资方式之一,对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。自2016年12月国家发展改革委和中国证监会联合印发《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作(PPP)项目资产证券化相关工作的通知》,特别是2017年4月11日首批三支PPP项目资产支持证券在上交所挂牌以来,PPP项目资产证券化成为活跃资本市场、保障PPP持续健康发展的重要机制。


  “PPP民十条”中多次提到资产证券化支持举措。如在拓宽项目融资渠道方面,“积极推进符合条件的民间资本PPP项目发行债券、开展资产证券化”;又如,在评选民间资本PPP项目典型案例方面,“优先推荐发行PPP项目资产证券化产品”等。


  评选典型案例


  经过30多年的探索和实践,PPP模式已成为我国深化改革的重要抓手。特别是2014年以来,我国PPP项目落地速度不断加快,并在新建和存量基础设施领域涌现出了一批相对成功的典型案例。从已经实施的PPP项目中,选择典型案例进行系统性研究,挖掘示范价值,总结经验和不足,为各地实施PPP项目提供参考借鉴,是规范有序推进我国PPP事业健康发展的众多举措之一。


  国家发展改革委继2015年7月推出第一批13个典型案例之后,2017年5月再次评估确定并发布43个PPP典型案例,获得了社会各界广泛关注和好评。根据既往PPP案例征集、评估和推广的经验,“PPP民十条”再次提出评选民间资本PPP项目典型案例,通过总结经验、加强宣传,发挥示范效应,体现了国家发展改革委狠抓PPP典型案例“宁缺毋滥”的一贯风格。


  (作者系中国国际工程咨询公司研究中心副主任、教授级高工)

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